如今，中国产业园区正面临着前所未有的巨大挑战。火花S-Park把它比喻为“天崩地裂”——全球经济和产业格局正在发生深刻变化，中国产业经济发展在贸易摩擦、新冠疫情等内外险恶环境中如履薄冰，这是“天崩”；体制红利、成本红利、土地红利的“三驾马车”逐渐降速乃至停滞，政策趋势疾疾转向，原有的竞争优势和操作路径正迅速被削弱，这是“地裂”。

天崩地裂，把产业园区卷入了一个历史上最大的危机旋涡，其实整个产业地产行业就在原地打转，眼睁睁看着“灰犀牛”迎面袭来，凶险无比。

这就是为什么全国的开发区都在进行“空前”的大颠覆、大调整、大改革、大创新，从国家到地方的执政者，都清醒地看到了开发区自身存在的问题，连中国经济的压舱石和主战场都死气沉沉，步履迟缓，何谈新一轮改革开放大局？

开发区改革创新，亟需一套与之相匹配的园区创新管理体制，即“管运分离”——针对以往甚至现在还在中西部普遍存在的“政企不分”“政企合一”混乱落后情况，应将园区行政管理职能与市场化运营职能适度分离，其核心内质与国务院“11号文”、《政府投资条例》实属一脉相承，高度统一。

大量现实案例证明，“管运分离”是一种更为先进、科学、合理和可持续的园区管理体制和顶层设计，也更适合发挥开发区基因优势，更优质、更高效地实现开发区建设、区域发展繁荣与平台公司转型升级，走向园区开发2.0模式的可持续发展之路。

政策支持

从中央到地方，“管运分离”已经成为一个不可逆转的重要政策趋势，是开发区改革创新的重要方向：

2017年2月6日，国务院办公厅印发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发【2017】7号，即“7号文”）。作为中国第一部关于开发区的纲领性总体指导文件，7号文中明确倡导“管运分离”：“各类开发区要积极推行政企分开、政资分开，实行管理机构与开发运营企业分离。”

地方政府层面，第一个从省级高度统一发文明确推动“管运分离”的是山西省。

2019年1月18日，山西省委办公厅、省政府办公厅联合印发《关于开发区管理和运营分离改革的指导意见》，成为整个山西省开发区管运分离改革的纲领性文件。其中提出：“开发区管理机构主要承担行政管理、公共服务、执法监管和考核评价等职能；开发区运营机构负责开发区基础设施投资建设、招商引资服务、资本运作和公共服务等事务。”

随后，2019年6月颁布的《湖北省开发区条例（草案）》、7月的山东省《关于推动开发区体制机制改革创新促进高质量发展的意见》、8月的《河南省推进产业集聚区高质量发展行动方案》（以及2020年4月的《河南省推进产业集聚区高质量发展工作方案》）、9月的重庆《促进我市国家级开发区改革和创新发展若干政策措施》，2020年4月南京市委市政府出台的《关于优化开发园区管理运行机制的若干指导意见》、5月泰州市委市政府出台的《关于深化开发园区改革工作的指导意见》等文件，也都对“管运分离”形式给予了提倡，明确了市场化管理、企业化运营的路径。

火花S-Park认为，切实把握“管运分离”改革的要点，首先必须清楚定位开发区管委会和运营机构的价值导向和职能分工，明晰双方的权责利：

1、价值导向职能分工

管委会的价值导向为：选择服务领域、制定服务标准，考核服务水平，把握服务方向。主要负责区域内的政策规则制定、产业和资本准入门槛的设定、过程中监督管理、绩效考核以及各类社会属性职能。

运营机构的价值导向为：体现政府意志、降低政府债务、提高服务质量、做强做活运营主体。主要负责合作范围内的土地一级开发、基础设施建设、提供公共服务、部分特许经营、二级园区运营和产业服务运营。

2、做精管委会

管委会是开发区发展方向和发展标准的制定者和把控者，要充分明晰“制定者”和“把控者”的角色定位，按照“精简、科学、实际、效能”的原则，着力做精管委会。不摊大求全，不面面俱到，把该放的坚决放活，把该管的坚决管好，集中精力谋全局、定方向、做决策、拿政策、促落实，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

在这个定位之下，我们认为开发区管委会应该集中在如下七个方面，充分发挥“制定者”和“把控者”的角色作用：

3、做强运营机构

运营机构是一个区域内综合业务的主要提供者，通过和管委会建立契约型政企合作关系，实行市场化运作，整合利用区域各类资源，围绕融资和引资、围绕产业生态链、围绕人才引进，有效衔接平衡政治诉求和市场需求，构建突破常规、闭环平衡的可持续创新路径，用活杠杆、建立端口、搭建平台，实现外部资源、资本、资金和人才的高效导入，在推动区域快速发展的同时实现自身的规模发展，良性循环。

这个定位下的四个角色设定：

4、逐步推进阶段实施

管运分离改革是一次对现有体制机制的重大创新突破，是一项系统性工程，结合模式惯性和操作层面，应该从某个区域范围或某项工作局部入手，逐步推进，阶段实施。现阶段依然要用好以管委会行政管理为主的运营方式，同时在局部积极推行“管委会+运营机构”的合作模式，通过3-5年的时间，逐步实现做精管委会，做强运营公司，最终实现水到渠成的管运分离。

综上，我们认为，对管运分离内核的深刻认识和准确把握，有利于形成政府、开发区管理机构和开发区运营机构三方面的一致共识。

政企共识

火花S-Park一直强调，区域创新产业构建，短期发展靠雇佣军，长期发展靠子弟兵——最高效、最优质的运营方，一定是本地政府平台公司，只有本地平台公司才会长久地对本区域发展和本区域的政府管理机构负责，才能更充分发挥自身平台和端口作用，实现对外部资源的高效导入和产业环境的培育、引导和繁荣。

“管运分离”，其实是运营方以市场化的方式，更好的帮助管理方（管委会）实现区域发展的政治功能。运营方能够更高效地整合政府资源，帮助政府把有限扶持资源聚焦到有效产业上，更快地出形象，出政绩。

相比政府部门，公司化、市场化运行的政府平台公司对企业了解更深，积累的数据更多，更“听得到炮声”，通过“园区漏斗”进行政策整合，更有针对性；对管委会而言，管得更少，效率更高，风险更低，更能集中力量和资源发挥自己在社会职能管理上的优势。

因此，对于运营方（这里主要指的是政府园区平台公司）而言，管运分离绝不是“闹独立”的“离”，而是建立在合理分工之上更好的“合”，更好为区域发展和政治功能服务，更高效地满足政府的考核，各擅胜场，各展所长，是基于地方政府、开发区管委会、平台公司与入园客户多方共赢的利益考量下的最佳运行机制。

当然，由于模式惯性和实际操作层面的难度，我们认为这种管运分离不适宜一步到位，一次脱钩，而是可以从某一个局部试验田入手，如先在某个大片区、园中园试行，逐步调整到位，得到领导和管委会的认同和肯定，待时机成熟后再推广运用到整个开发区，既降低难度，也减少阻力。

这种“分”与“合”的内核，具体可以用五个转变来进行辩证的阐释：

总而言之，开发区的管运分离创新模式，有助于改变以往“政企不分+土地财政”逻辑主导下的片区开发痼疾，彻底根治以往饮鸩止渴一般，只知道花钱，不懂得赚钱（正向经营性现金流），政治功能有余，市场功能不足，最后导致同质化竞争、债台高筑资源浪费和低效发展等积重难返的问题。

管运分离的必要性

管运分离的背后，是一场严峻而迫切的战役使然：

1、化解地方债务、严控金融风险已经被提升到了国家战略的高度，政府投资行为受限，“冬天”还将持续很久。中央文件频发，要求严厉问责，坚决清理，必须控制地方债风险和政府违规融资，“谁家的孩子谁抱”，甚至允许平台公司破产，打破了“刚性兑付”，原来的道路，尤其是融资模式已经走不下去；

2、缺乏足够的机制体制良性变革，无以支撑产业园区业务的开展；产业园区业务的良性发展，则是进行机制体制改革的重要动因和载体——以发展化解问题，以改革倒逼创新，是一条必行之路；

3、政府平台公司名义上是自负盈亏的法人实体，但在实质运作中，基本上按照政府指令办事，坚持政治效益和社会效益为先，经济效益的多寡大都不在考核范围内，形成行政化干预过多，企业自主性缺乏的现象，这也往往导致经营运作的效率和效益较低，无法适应新时期的发展挑战和时代诉求。

4、在新形势急剧变化之下，在产业园区这个专业领域里，必须基于对城市、园区和产业发展规律、入园企业的需求出发，因地制宜地设计解决方案，并长期、持续、有节奏地开展各项活动，并具备足够的产业理解力、专业化开发建设能力、产业培育与集聚能力、资产管理能力、运营服务能力。在这些方面，原有的“纯行政主导+投融资平台”模式逐渐显现出非常大的短板，越来越不适应片区综合开发的要求，遑论生存、盈利、发展能力。

管运分离的海内外优秀案例

1、华夏幸福、宏泰发展、中新集团（CSSD）、中交城投等为代表的片区综合开发“管运分离”模式

华夏幸福、宏泰发展、中新集团（CSSD）、中交城投（以宁波奉化中交未来城为代表）这一类县域经济政企合作片区综合开发模式，本身就是“管运分离”，或曰之“大公司、小管委会”的最佳体现：

在这些产业新城、产业市镇、新型片区当中，园区管委会履行政府职能，负责决策重大事项、制定规范标准、提供决策支持等；华夏幸福、宏泰发展、中新集团（CSSD）、中交城投等这些外来企业作为社会资本代行政府经济发展职能，为区域提供区域规划和产业发展规划咨询、投融资与金融服务、土地整理服务、基础设施和公共设施建设与运营、产业发展等服务。

摘自《中国产业地产盈利模式创新研究报告》

通过政企通力合作，合理分工，全力提升整个园区的竞争力，对重大产业项目产生了较强的吸附力，成功解决了产城割裂问题，形成了“产城融合”的整体开发建设机制，提供了园区开发建设和区域经济发展的综合解决方案。

以华夏幸福固安产业新城为例，片区PPP模式极大促进了固安社会经济发展，从2002年到2019年，固安县财政收入从1.1亿元增长到96.2亿元，并成功跻身“中国十佳开发竞争力县”第二位。固安产业新城PPP项目作为创造性典型经验，被国务院办公厅通报表扬，并入选国家发改委PPP示范项目和财政部第三批政府和社会资本合作示范项目名单。2018年5月，固安产业新城PPP项目又入选全球60个可持续发展的PPP案例，是中国境内五个入选项目中唯一的城镇综合开发案例。

摘自《中国产业地产盈利模式创新研究报告》

2、无锡新加坡工业园模式

无锡新加坡工业园（WSIP）是与苏州工业园区齐名的中新两国合作园区样板，如此高规格、重量级的园区，虽然是由政府推动，但并未设置管委会，而是由中新两个股东方合资的平台公司星洲股份来完全按照市场化原则进行开发建设、招商引资、运营管理，自1993年至今已经运营了27年时间，成绩非常突出。

俯瞰无锡新加坡工业园

截止2019年底，园区已高起点完成开发面积3.5平方公里，集聚了外商投资企业115家，合同利用外资39亿美元，到位外资31亿美元，并实现4.4万人就业。

进区企业中超千万美元以上的项目30多家，包括美国希捷、高通、新美亚、唐纳森、泛达通讯、捷普电子，日本松下、村田、住友电工、阿尔卑斯、日立麦克赛尔、三井物产、KYB、横新软件，德国英飞凌、欧司朗、纽豹，意大利阿里斯顿等世界著名大公司，也包括隆基股份、先导智能等国内知名高科技企业，初步形成了半导体电子零部件产业、精密机械产业和光伏新能源产业三大支柱产业。

2019年，园区客户实现工业总产值623.2亿元，利税总额达到48.3亿元。其中，作为园区的第一大支柱产业，半导体电子零部件产业产值为410.8亿元，占园区工业总产值65.92%；精密机械产业产值为86.9亿元，占园区工业总产值13.94%；光伏新能源产业产值为82.6亿元，占园区工业总产值13.25%。园区单位土地工业总产值达到177亿元/平方公里，单位土地利税达到10亿元/平方公里，可谓国内工业园中的“亩产英雄”，同时也是一个非常成功“管运分离”的园区典范。

3、漕河泾模式

上海漕河泾开发区是中国最优秀的园区之一，作为中国最早一批国家级开发区中的佼佼者，是中国开发区领域“管运分离”体制机制创新的一个标杆式的存在。1984年成立、规划面积14.28平方公里的漕河泾开发区采用的是法定公司制（“人大立法、政府管理、公司运作”）的独特操盘与管理模式，也就是由漕河泾开发总公司进行开发运营。没有管委会、市场化运作、公司制经营，漕河泾总公司的不同业务部门对接当地政府的不同管理部门，在众多国家级开发区中，是一个具有鲜明特色的另类。

这种高度市场化的模式，让漕河泾（也就是上海临港集团的前身）得以全身心投入到科技园区的开发运营当中，是为数不多的在产业和地产两个方面都表现出色，相当有竞争力的产业地产开发运营管理模式。

目前，漕河泾模式已经在上海各处复制，包括上海临港产业区、临港松江科技城、临港浦江科技城等，基本也都具有鲜明的“管运分离”特征，尤其是浦江科技城，管委会是虚设的，主任由上海闵行区领导兼任，不属于政府行政序列，是临时性非常设机构，日常运营维护完全交给园区公司。这个浦江科技城管委会实质上相当于一个财政通道——区政府给园区公司一定的预算授权范围，管委会是预算单位的二级单位，单独有财政账户，园区公司总经理在管委会有职务，方便走决策，走流程，走资金，这是上海闵行区与漕河泾模式之间一个非常大胆的创新改革。

4、河南产业集聚区“管委会＋公司”创新模式

“管委会＋公司”创新模式是河南省在县域经济高质量发展战略背景下，发展产业补短板，机制创新培育新动能的重大实践。在总结部分先进产业集聚区多年发展经验的基础上，省内学武陟县，省外学习苏州工业园关于产业开发区、产业集聚区、产业新城从管理机制架构、投融资模式、招商模式、和运营管理模式的重大创新。

相关文件包括2019-2020年发布的《河南省委、省政府办公厅关于开发区体制机制改革创新的意见》《河南省推进产业集聚区高质量发展行动方案》《2020年河南省推进产业集聚区高质量发展工作方案》《河南省产业集聚区企业分类综合评价办法》。

内容包括贯彻落实“管委会（工委）十公司”改革，优化产业集聚区管委会（工委）职能，剥离开发建设及运营等适宜企业化运作的职能，由产业集聚区产业投资发展公司负责。

公司主要承担产业集聚区的土地整理、公共基础设施建设、资产管理运营、项目管理、招商引资、园区运营服务等职责。公司利用市场化手段，引进或联合社会资本参与产业集聚区投资建设，支持产业集聚区引进境内外有实力、有经验的管理团队或公司机构等参与产业集聚区运营。

产业集聚区投资发展公司可独立或合作运营产业集聚区科技企业孵化器、创新工场、众创空间、加速器等创新创业载体。运营公司与管委会实行政企分开、政资分开。

产业发展投资公司通过招标采购或履行国资审批程序引资引进央企、省属功能性国有企业或社会资本，双方通过股权合作与其在产业集聚区成立具有独立法人资格的合资公司：“产业投资发展公司”，履行法定程序后依法合规授权合资公司作为产业集聚区项目建设业主和法人单位。

鉴于目前河南省发改委和金融机构都有针对新型产业发展的金融专项政策，在充分利用中央预算内投资、地方政府专项债券、国开、农发项目贷款、合作建设、EPC+O、特许经营、PPP模式等多种资金来源打组合拳的方式实施。

投融资规划及投资与收益自求平衡再平衡资金来源：

一、采取引入投资人股权合作成立合资公司的模式：由产业发展投资公司通过招标与央企国企社会资本成立合资公司（也可以把央企国企社会资本的战略合作单位如基金公司、建设施工企业拉进来共同出资入股合资公司）各方共同出资在产业集聚区成立合资公司，由县政府出具授权文件授予合资公司产业集聚区开发建设和产业招商管理运营的特许经营权。

二、充分利用多种资金来源打组合拳：

由此实现了实现“管委会”和“产业公司”两大主体两大职能的回归：一是剥离管委会开发建设及运营等适宜企业化运作的职能；二是剥离产业集聚区政府融资平台的融资管道和通道职能，实现市场化转型发展。

将政府投融资平台转型成为市场化投资运营公司，或者新设市场化产业投资发展公司，将产业集聚区的闲置、低效、僵尸土地、房产、资产、资源盘活，注入准经营、可经营资产，在将产业集聚区资产依法合规装入产业发展投资公司的前提下，实现其从事产业集聚区从“立项、融投、建设、管理运营、还款”“五位一体”。在不增加政府债务和隐性债务的前提下，既能实现产业集聚区存量资产、资源的盘活利用；又有效解决了产业集聚区公共基础设施和公共服务投融资建设补短板。

同时，公司化招商引资实现产业导入更加灵活。通过产业投资发展公司通过合资、合作、混合所有制改革的方式，招财因智导产业。通过核心企业和龙头企业带动，实现区域或跨区域飞地经济发展和产业竞争，承接产业转移。在各区县自身区位、生态、产业、环境、资源、人力等优势的基础上有针对性的补链、强链、固链、延链，实现产业高质量链式发展。将产业集聚区打造成为“十四五”期间县域经济发展增长极与新引擎。  

5、新加坡裕廊“法定机构+市场主体”模式

裕廊集团是新加坡九大法定机构之一，业务为“开发工业基础设施+促进产业发展+催化企业转型”，相当于新加坡的“央企”，虽然承担着政府发展产业和工业地产开发的政治职能，却是完全的市场化运作，实行集团总裁负责制，按企业经营方式实施管理，也属于典型的“管运分离”。（裕廊模式详细介绍请点击链接查看《火花S-Park | 政府园区平台样板：裕廊传奇》）

由于顶层设计得当，管理模式先进，政企配合默契，截至2019年底，裕廊集团开发工业用地8400公顷，建成并运营着90个房地产项目，提供工业厂房、商务园区及办公楼宇达940万平方米，吸纳了约14000家本地和外国企业，其中包括众多世界一流的跨国公司。尤其是它所开发的裕廊工业区，用占整个新加坡国土面积不到十分之一的土地，贡献了新加坡超过20%的GDP，吸收了全国1/3以上的劳动人口，工业产值一度占全国2/3以上。

今日的裕廊工业园区

特别值得借鉴的是，在裕廊模式中，具有天然的政府血缘关系和极强市场敏锐度的裕廊集团，同时对政府和市场两个客户负责，“面对政府时是市场，面对市场时是政府”，保证高效率、快节奏、低成本，最大化的达成规模效应和资源集中，并在政府与市场之间形成一个有效的“缓冲垫”，从而极大降低了体制机制的各类冲突成本和推进阻力，也有效衔接和平衡了政治诉求和市场需求，后期更能够进行轻资产的对外输出，成为整个亚洲首屈一指的产城融合发展方案提供商与综合服务商。

摘自《中国产业地产盈利模式创新研究报告》

目前，国内的前海（前海管理局）、陆家嘴金融城（陆家嘴金融城发展局有限公司）以及海南自贸港10大重点园区（一般是“XX管理局有限公司”）等模仿的都是这一类“法定机构+市场主体”模式，园区管理机构依法具有机关法人资格，实行企业化、市场化的制度，获得上级政府授权履行相应行政管理、公共服务职责、园区综合协调等工作，下设负责投融资与建设开发运营的相应子公司。

这种模式最大的意义在于打破政府条框和繁琐程序，提高各种决策和审批效率，让园区说了算，有权能定事。

6、成都产业功能区“管委会+平台公司+运营公司”模式

目前成都在全市产业功能区以及东部新区片区综合开发等的管理模式上，探索的是“产业功能区管委会+平台公司+运营公司”的管理构架，建立和完善以协同化为导向的工作推进机制、以专业化为导向的管理运营机制、以市场化为导向的扶持机制：

管委会承担功能区经济建设职能；平台公司承担功能区基础设施建设、产业开发运营等职能；功能区内各街道立足于服务产业功能区、打造宜居宜业产业社区等重点工作，主要承担辖区内社会管理和公共服务等工作，全方位提升服务重大产业项目水平。

成都双流区片区综合开发运作模式

管运分离的具体表现形式

理解和实践开发区的“管运分离”，应该从新型政企契约关系重塑着手，事关开发区的顶层设计，它要探索的是城市片区发展、产业转型升级和培育企业集群的长效管理机制建立和高效服务体系转变。兹事体大，不应简单地视作平常的管理调整，而是一种观念、逻辑、框架的颠覆性革命。

我们认为，应该基于每个开发区现有差异化的阶段和发展状况，因地制宜地对政企关系有一个全新、准确的再认知，这有利于接下来的政企新型契约关系重塑，解决目前本片区快速高质量开发建设的最核心障碍，走向一个勠力同心、和衷共济的长效可持续发展局面。

1、政企关系重新厘定、再谈判与合同约定

片区（园区）开发的成功，需要政企双方构建紧密而明确的契约型关系，在项目进行中通过契约条款、互信谈判、利益协调等来化解政企之间摩擦带来的社会浪费和冲突成本。

在双方合作模式中，运营主体（主要指政府园区平台公司）应当将管委会看作自己的“最大客户”，其应该以最高的效率和质量来服务管委会，而管委会应该以购买市场化服务的形式，将片区公共服务和基础设施建设交由运营主体来提供。

政府园区平台公司公司，应该由传统的“绝对服从式”国有产业地产开发主体，转变为“高效服从式”片区公共服务提供商。

因此，我们认为双方的契约关系应当以谈判后的合同约定形式予以体现，合同内容应包括：

2、责权利明晰分配

我们相信，在明晰的政企新型契约关系框架下，开发区管委会与运营主体将得以厘清政府与市场合理分配责权利与分担风险，有助于更加按时、高效地完成上级政府安排的开发区投融资、开发建设与产业运营服务任务，进一步激发区域的发展活力，通过提高资源的配置和使用效率，可以使整个开发区开发、建设与运营的开展进度、质量水平、绩效水平、管理水平得到明显提升。

摘自《中国产业地产盈利模式创新研究报告》

火花S-Park认为，通过管运分离的创新体制机制创新，开发区的发展建设就可以看成一个“片区综合开发”模型，以华夏幸福、宏泰发展这种市场化平台公司主体的PPP创新模式为范本，讲究的是“三动”（撬动、滚动、联动）特征下的正向良性增益强闭环体系，循环往复，生生不息、自我增强，环环相扣，相辅相成，无需计较一城一池的得失，盯住长远算总账，从而实现片区的滚动开发和联动运营。

摘自《中国产业地产盈利模式创新研究报告》

由此，政企双方也将展开更具高度与深度的合作，双方利益诉求捆绑在一起，趋于一致，各显其能，勠力同心于开发区的整个生命周期之中，着眼于长远的规划和稳定的运营，以更具活力的完全市场化的手段提升本区域的开发与运营效率，以平台整合的思维与路径去进行软硬件的搭建，以及视核心产业的集聚与服务，从开发到招商到城市与产业运营，制造多个发力点，并从开发区的长期运营之中获取合理收益的模式。

3、“五共”维度

为了更好的表述上述的政企新型契约关系顶层设计，我们以“五共”维度来进行更凝练的表述。

五共：共识、共建、共担、共创、共享

管运分离的三大实施阶段

第一阶段：以某个具体片区或园中园为“管运分离”的重要试点，重点考核标的是“融资（引资）”，政府园区平台公司作为运营主体，一切功能围绕对外融资与引资，将该片区打造成为一片投资热土；

第二阶段：这一阶段的重要考核标的是“产业”，在开发区主导产业基础上，高起点定位，高标准建设，以产建城、以城兴业，打破传统体制机制模式下的拉郎配堆砌式的招商模式，以“产业生态圈”为基本逻辑，进行产业生态上下游补足和横向完善关系，重新构建多个小的产业生态圈，在此基础上共同构成一个大的产城融合新区——在这个阶段，可以尝试逐步向整个开发区扩大试点范围；

第三阶段：最后一阶段的考核标的是“人才”，城市的背后是产业，产业的背后是人才，衡量“管运分离”最终绩效的，一定是是否吸引了适合产业转型升级的国际化高素质人才进入，让整个区域更有人气和质量。

在这个阶段中，政府园区平台公司是运营主力，以高度市场化、专业化的模式进行三个阶段的实施，而管委会是管理主力，进行监督、考核、行政服务与社会功能履行。只有如此，才能科学把握园区改革的总体目标和要求，坚决地去行政化，走上公司化运营、企业化管理、市场化运作、专业化服务、现代化园区的可持续发展道路。