上海的开发区与全国开发区情况基本一致，存在大量镇级园区，这些园区由镇级或以下政府部门和公司成立的机构管理（这里不包括民营园区）。镇级园区是各镇为了发展镇内产业而设立的园区，2006年开发区清理整顿后，上海市部分镇级园区作为国家级开发区或九大市级开发区的配套园区存在，2010年作为产业发展载体获得园区开发建设功能，成为上海市产业园区的重要组成部分。

相比上海市国家级和市级开发区，镇级产业园区的经济总量较低，企业质量一般，科技创新能力较弱，资源利用效益有待进一步提升。截止2020年，上海市镇级园区实际管辖面积为320平方公里左右，占全市产业园区的36%，完成规上产值仅占全市产业园区的17.11%，远低于其管辖面积占比。2020年镇级园区单位土地产值约 48亿元/平方公里，低于全市产业园区的76亿元/平方公里。镇级产业园区如何提升产业能级、科创实力、资源利用水平成为上海市“十四五”产业转型升级和经济高质量发展的重要课题。

上海市镇级园区以工业园区为主，规划面积相对较小，基本以基础设施投资和招商引资为重点，优先发展园区的生产功能，园区中的要素与外界无太多的联系和融合，形成一个相对封闭独立的个体。在新型城镇化与工业化进程不断推进的背景下，城市的半径不断扩大，产业园区开始走进人们生活的范围，但现存的镇级园区忽略了生活与生态的基本功能，导致产业发展与城市发展相对割裂，制约了园区产业的升级。

产业园区作为城市产业发展最重要的载体，未来的发展趋势有以下五点：

一是园区功能多样化。产业园区从工业区向产业社区渐次演化，园区功能配套、商业配套不断丰富，生活、生态功能不断增加与完善。

二是产业园区物业丰富化。园区物业形态不再局限于单一制造业所需物业，其形态向制造厂房、研发中试厂房、商办楼宇、生活配套、生态配套等多样化物业形态演变。单体建筑物也向多用途建筑物转变，不再局限于单一的制造功能或研发功能。

三是土地用途混合化。土地是产业园区最重要的资源，土地使用用途是受限制的。原先土地用途单一，现在土地可以混合化使用，增加了物业的可使用性，提升土地集约节约利用水平，满足企业的研发、中试、生产、销售、生活、生态多功能所需，有利于企业生态的打造，提高企业的竞争实力。

四是开发建设主体多元化。1）园区管理运营机构从开发者向开发建设者转变，即园区管理运营机构从将土地出让给各企业，由企业开发建设向自主开发建设转变；2）园区开发运营体制机制由政府主导向市场主导转变，园区管理运营机构参与土地市场化运营深度与广度大大提升；3）社会力量越来越多参与到产业园区的开发建设运营中，比如产业地产商正大举进军产业园区。

五是科技人才成为园区发展驱动力。园区开发建设由土地资源驱动向科技与人才驱动转变，各级各类的研究中心、技术中心、数据中心、众创空间等科技创新平台与创新型人才越来越成为园区经济持续增长的重要动力。

当前产业园区在不断缩小与城市的物理距离，工作在产业园区内与生活在城市之中的人，不断对产业园区提出新的需求，由此形成产业园区发展的趋势——产业社区。产业社区是产业与城市的融合，既要让园区融入城市生活，又要让园区成为城市生态的一部分。

产业社区具有以下特点：一是园区的空间更为开放。摒弃传统园区封闭的发展理念，产业社区更强调空间的开放性，以促进产业园区内部要素与外部环境的交换与交流；二是注重产业链和产业生态的打造。产业社区注重产业发展资源的整合与协同，产业上下游的链接，增加科技研发、金融、生活、生态等功能机构的引入，通过核心产业将相关产业的研发、生产、销售、服务等各个环节有机串联，形成以核心产业为引领的产业生态格局。三是强调空间规划布局。产业社区不断提高产业空间与城市空间规划的契合，形成以产业为支撑，商业、办公、居住、交通等功能集约化的“复合型”城市空间。四是注重工作生态环境的塑造。产业社区冲破传统产业园区建设的模式，融合园区和城市的功能特点，增加服务体系，增强生态性和文化氛围，建设高品质的生态工作环境。五是更加有利于打造产业创新中心。产业社区将产业与城市融合，有利于人才的吸引和导入，从而有利于产业创新中心的打造，有利于产、学、研一体化的发展模式，不断推动技术创新成果转化，扩散新技术、新模式，培育新业态、新产业。

上海市在《上海市城市总体规划(2017-2035年)》提出产业基地-产业社区-零星工业点的三级园区体系，其中产业社区主要是镇级园区未来转型发展的方向。目前上海市镇级产业园区开发建设已经基本完成，产业以制造业为主。园区未来向产业社区转型发展的过程必须要进行大量的二次开发，在产业发展空间中进行必要的优化和重构是镇级园区产业社区化发展的重点。

一是园区功能多样化，打造产业社区。增加园区的公益性功能，提供更多的公共设施配套、公共空间、公共服务平台等；增加园区的盈利性功能，比如研发、商务、商办、居住、餐饮等。镇级产业园区转型发展过程中，必须要将园区的功能多样化，才能形成社区。同时，在园区功能多样化的过程中，管理机构的主导作用是必不可少的，需要增加管理机构的自持土地比重，由园区管理机构打造社区生态环境，使园区的空间更开放、企业生态更多元、社群交流更活跃，产业要素融入城市生活与城市协同发展。

二是鼓励优秀企业的土地混合化使用。上海市镇级产业园区都拥有自己的优秀规上工业企业，这些企业管理运营水平都较高，产品市场竞争力、生产技术水平、研发创新能力强。园区可以通过相关政策鼓励企业工业用地多用途混合利用，准许企业提升容积率，允许企业向相关上下游企业出租部分物业，特别是针对相关的研发、设计、销售、服务型企业，从而打造以优势企业为核心的产业生态，做大做强优势企业。

三是存量用地再开发。镇级产业园区有较多的低效建设用地，土地使用权已经出让给企业法人，现阶段产出水平较低，企业以土地升值为目的而不愿转让。针对上述情况，园区管理机构可以分为两种情况处理：一种是现有企业本身资金实力有限，这部分存量用地二次开发可以采用主体多元化方式，由园区管理机构牵线搭桥，引入有实力的企业或产业地产运营商，三方合作开发运营；另一种是企业或企业的母公司拥有二次开发的资金与能力，园区应该从土地规划控制等方面为企业提供二次开发便利，促进土地的再开发。

产业园区社区化趋势是城市发展一定阶段后的必由之路，是城市更新的重要组成部分，上海市的镇级园区应以此为发展方向，弥补自身发展中的不足，提升园区的发展能级，推动全上海产业园区面上的突破和进步，为全国其他城市产业园区发展提供宝贵的经验与模式借鉴。

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